O que pode mudar com Lula ou Flávio Bolsonaro e quais problemas o governo eleito terá de enfrentar desde janeiro de 2027
A disputa entre Lula e Flávio Bolsonaro no segundo turno coloca a reforma tributária diante de duas orientações políticas: a continuidade da transformação aprovada durante o atual governo e a revisão defendida pelo candidato da oposição. A diferença interessa a empresas, investidores e consumidores, mas precisa ser compreendida dentro de seus limites jurídicos e econômicos. O presidente eleito receberá um sistema em implantação, contratos em adaptação e investimentos já realizados. Sua responsabilidade será conduzir essa passagem sem transformar a mudança de governo em uma nova fonte de incerteza.
Lula defende a reforma aprovada e destaca a desoneração da cesta básica e a devolução de tributos às famílias de baixa renda. Flávio Bolsonaro, que votou contra a reforma, declarou que pretende propor nova regulamentação e corrigir a distribuição da carga, especialmente sobre comércio e serviços. Essas manifestações indicam prioridades distintas, mas não constituem mudanças já definidas. Entre a promessa eleitoral e a regra aplicável haverá negociação parlamentar, avaliação fiscal e adaptação dos sistemas. A comparação deve considerar tanto o conteúdo das propostas quanto a possibilidade de executá-las.
Uma reforma que começa junto com o mandato
O calendário torna o desafio especialmente delicado. Em 2027, está prevista a substituição de PIS e Cofins pela CBS, enquanto o IBS permanecerá em sua etapa inicial. A transição de ICMS e ISS ocorrerá de 2029 a 2032, com conclusão em 2033. O mandato iniciado em janeiro de 2027 acompanhará, portanto, a mudança federal e o começo da substituição dos tributos estaduais e municipais. A redução das alíquotas do IPI, ressalvada a proteção à Zona Franca de Manaus, também integra essa passagem. Não haverá um período confortável de observação antes de o novo governo assumir responsabilidades.
O arcabouço formado pela Emenda Constitucional nº 132/2023, pelas Leis Complementares nº 214/2025 e nº 227/2026 e pela regulamentação da CBS já condiciona as escolhas presidenciais. Alterar datas fixadas na Constituição exige emenda constitucional; modificar leis complementares depende do Congresso; ajustar procedimentos administrativos é uma competência mais delimitada. Revisar a reforma não significa poder suspender seu funcionamento por decisão unilateral. Os cinco impasses centrais — Imposto Seletivo, alíquota da CBS, split payment, governança do IBS e regras operacionais — precisam ser enfrentados dentro dessa distribuição de competências.
O Imposto Seletivo e o custo político das escolhas
O primeiro desafio será dar consistência ao Imposto Seletivo. Concebido para desestimular bens e serviços prejudiciais à saúde ou ao meio ambiente, ele depende de uma calibragem que considere comportamento, informalidade e efeitos sobre preços. Uma cobrança insuficiente pode arrecadar sem modificar o consumo; uma incidência excessiva pode favorecer contrabando ou deslocar a demanda para alternativas igualmente prejudiciais. Como a Constituição determina que suas alíquotas sejam fixadas em lei ordinária, o Congresso será parte indispensável dessa decisão. O tema envolve saúde pública, ambiente e receita, além do custo político de anunciar aumentos.
Há uma tensão que o debate eleitoral costuma simplificar: se o Seletivo reduzir o consumo dos produtos alcançados, sua base poderá diminuir. Isso pode representar êxito sanitário ou ambiental, embora limite a arrecadação. O desenho constitucional da transição considera conjuntamente receitas federais substituídas e receitas dos novos tributos, conectando essa discussão à calibragem da CBS. Não se trata de compensação automática a cada perda de receita, mas de uma relação que exige projeções transparentes. O próximo governo deverá explicar como compatibilizar objetivos extrafiscais, financiamento público e carga sobre os demais contribuintes.
A alíquota e a distribuição da carga
O segundo desafio será tornar o debate sobre alíquotas economicamente compreensível. Percentuais estimados para o IVA dual, composto por IBS e CBS, não podem ser confundidos com a CBS isoladamente nem apresentados como cobrança uniforme sobre todas as empresas. A carga efetiva dependerá do regime, dos créditos, das reduções aplicáveis e da posição de cada atividade na cadeia. A distinção decisiva está entre neutralidade arrecadatória e impacto empresarial: preservar a receita agregada não significa preservar a carga de cada setor. Atividades intensivas em trabalho possuem uma estrutura de créditos diferente daquela de negócios com muitas aquisições tributadas.
Flávio Bolsonaro tem colocado esse problema no centro de sua crítica, prometendo reduzir a carga sobre comércio e serviços. Seu programa também propõe rever exceções. A dificuldade é conciliar esses objetivos: retirar benefícios pode ampliar a base e permitir uma alíquota geral menor, mas eleva a tributação de atividades hoje favorecidas. Criar novas reduções pressiona a alíquota padrão no sentido contrário. A promessa precisa identificar quais benefícios serão revistos, quem suportará a redistribuição e qual receita poderá ser dispensada. Sem essas respostas, a redução anunciada permanece uma intenção política.
Lula enfrentará a mesma equação por outro caminho. Preservar o modelo aprovado exigirá avaliar se os tratamentos diferenciados entregam os resultados que justificaram sua criação. Benefícios para necessidades essenciais têm fundamentos distintos daqueles concedidos por negociação setorial. Tampouco se pode confundir simplificação com redução da carga: um sistema mais eficiente pode diminuir custos e distorções, mas uma perda duradoura de receita precisa ser compatível com despesas e obrigações públicas. Nenhum dos candidatos resolverá essa relação apenas anunciando um percentual menor.
Split payment e a tributação do caixa
O terceiro desafio será implementar o split payment com atenção ao funcionamento financeiro das empresas. A segregação do tributo na liquidação do pagamento pode melhorar a arrecadação e reduzir riscos na cadeia de créditos. Também pode retirar do caixa do fornecedor recursos que, no modelo anterior, permaneciam disponíveis até o vencimento da obrigação. Para negócios com margens estreitas, essa mudança pode ampliar a necessidade de financiamento. Seu impacto não depende apenas da alíquota, mas do tempo entre a venda, o pagamento, o reconhecimento de créditos e a devolução de valores.
A análise precisa considerar os dois lados da operação. O fornecedor pode perder disponibilidade temporária; o adquirente pode ganhar segurança quanto ao recolhimento que permite aproveitar o crédito. As informações divulgadas em setembro apontam implantação gradual e facultativa, inicialmente em operações entre empresas no segundo semestre de 2027. Por isso, não é correto apresentar o mecanismo como retenção universal de todas as vendas a partir de janeiro. O resultado dependerá das etapas de implantação e da integração entre instituições financeiras, prestadores de pagamentos, Receita Federal e Comitê Gestor.
A responsabilidade presidencial estará na qualidade da execução. Cancelamentos, devoluções, pagamentos parcelados e divergências entre nota fiscal e liquidação precisam de soluções confiáveis. O governo deverá acompanhar retenções indevidas e o tempo de liberação dos créditos. Um sistema que arrecada rapidamente, mas demora a devolver valores, transfere custos financeiros ao contribuinte. Lula terá de comprovar que a inovação funciona em escala real; Flávio Bolsonaro deverá identificar o que pretende corrigir, preservando investimentos e funcionalidades úteis. Ambos deveriam ser cobrados por indicadores de disponibilidade, restituição e solução de falhas.
Governança federativa e segurança jurídica
O quarto desafio será construir convergência entre a Receita Federal e o Comitê Gestor do IBS. A Constituição estabelece regras comuns para IBS e CBS em matérias como fatos geradores, bases de cálculo, regimes e creditamento. Essa aproximação precisa alcançar a orientação ao contribuinte. Empresas realizam uma operação e necessitam conhecer suas consequências, sem administrar conflitos entre órgãos públicos. Interpretações incompatíveis podem transformar uma arquitetura destinada à simplificação em duas fontes de controvérsia sobre o mesmo negócio.
O IBS pertence à esfera estadual e municipal, com administração compartilhada disciplinada pela Lei Complementar nº 227/2026. O presidente não poderá tratá-lo como tributo federal nem definir sozinho suas alíquotas. Terá de coordenar politicamente a transição, respeitando a autonomia dos entes e suas diferentes condições de receita e tecnologia. Uma revisão legislativa também precisará dessa articulação, porque mudanças afetam planejamento público e prestação de serviços. A estabilidade dependerá de procedimentos compatíveis, informação confiável e mecanismos que impeçam o contribuinte de suportar o custo da falta de entendimento entre os fiscos.
Regulamentação e capacidade de cumprir a lei
O quinto desafio estará nas regras operacionais. Documentos eletrônicos, classificações, leiautes e sistemas de apuração transformam a legislação em rotinas concretas. A publicação de uma especificação técnica não equivale à disponibilidade de um ambiente funcional. Grandes empresas mobilizam equipes e investimentos; negócios menores dependem de fornecedores de software, contadores e suporte público. A obrigação é nacional, mas a capacidade de adaptação é desigual. O governo deverá considerar essa realidade ao orientar contribuintes, definir cronogramas e tratar erros de implantação.
Uma revisão com Flávio Bolsonaro poderá corrigir problemas se oferecer conteúdo e transição organizada; poderá elevar custos se exigir que empresas refaçam sistemas sucessivamente. A continuidade com Lula poderá preservar investimentos, mas precisará corrigir exigências desnecessárias ou inviáveis. O critério deve ser a capacidade de cumprir a lei. Uma nota rejeitada interrompe faturamento, um crédito não reconhecido compromete caixa e uma orientação contraditória dificulta contratos. Esses acontecimentos traduzem a regulamentação em efeitos sobre emprego, investimento e renda.
O que muda com Lula ou Flávio Bolsonaro
À luz das posições públicas disponíveis, Lula tende a preservar o desenho aprovado e sua dimensão distributiva; Flávio Bolsonaro propõe reabrir parte da discussão sobre carga e exceções. Essa é uma leitura das manifestações conhecidas, não uma previsão de todas as medidas futuras. A desoneração da cesta básica e o cashback já integram a legislação. Sua efetividade exigirá identificação dos beneficiários, acesso e processamento confiável. Qualquer governo deverá demonstrar que a redução da regressividade chega às famílias e não se perde em dificuldades cadastrais ou operacionais.
A comparação precisa ultrapassar a oposição entre manter e mudar. Uma continuidade competente admite ajustes; uma revisão responsável preserva o que funciona e calcula os efeitos da alteração. O debate deve identificar quais problemas estão no desenho legal, quais decorrem da tecnologia e quais expressam escolhas fiscais. O presidente eleito terá de assegurar que a arrecadação seja compatível com a atividade econômica e que os contribuintes conheçam as regras com antecedência. A eleição poderá mudar a condução política da reforma; sua prova estará nos preços, no caixa das empresas, na renda das famílias e na confiança para investir.
