Decisão da Justiça paulista sobre a inclusão de IBS e CBS na base do ICMS revela que a transição tributária poderá ser tão importante quanto a própria reforma
Uma reforma tributária não termina quando a Constituição é alterada, nem quando as leis complementares são aprovadas. Em alguma medida, é justamente nesse momento que ela começa.
O Brasil está entrando na fase mais delicada da transformação de seu sistema de tributação sobre o consumo: a transição entre dois modelos. De um lado, permanece durante alguns anos uma estrutura construída em torno de tributos como ICMS, ISS, PIS e Cofins. De outro, começam a surgir o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) e a Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS), concebidos sob uma arquitetura diferente, baseada, entre outros fundamentos, na não cumulatividade, neutralidade e maior transparência.
O problema está justamente no encontro desses dois mundos.
Na última semana uma decisão proferida pela 16ª Vara da Fazenda Pública de São Paulo, em mandado de segurança impetrado pela PrivaliaBrasil S.A., ofereceu uma amostra bastante concreta da dimensão do problema. Em 9 de setembro de 2026, foi concedida medida liminar permitindo à empresa, quando IBS e CBS se tornarem efetivamente exigíveis, recolher o ICMS sem incluir esses novos tributos em sua base de cálculo. A decisão também determinou que as autoridades fiscais se abstenham de promover autuações e outras medidas coercitivas fundadas exclusivamente nessa exclusão.
É importante estabelecer desde logo os limites jurídicos do episódio: trata-se de uma decisão liminar, de primeira instância, proferida em um caso concreto. Não é decisão definitiva nem estabelece, por si só, uma orientação vinculante para os demais contribuintes.
Ainda assim, a discussão que ela inaugura interessa muito além das partes daquele processo.
A controvérsia nasceu do entendimento manifestado pela própria Secretaria da Fazenda do Estado de São Paulo, pois em respostas a consultas tributárias, a administração paulista afirmou que, quando IBS e CBS forem efetivamente exigíveis, seus valores deverão integrar a base de cálculo do ICMS, sob o argumento de que compõem o valor da operação ou prestação. A orientação é mencionada na própria decisão judicial ao tratar das Respostas às Consultas Tributárias nº 32.303/2025 e nº 33.083/2026.
Temos, portanto, uma situação curiosa, pois o País cria tributosdestinados a substituir gradualmente componentes da estrutura anterior, mas, durante a transição, esses novos tributos podem acabar servindo de base para a incidência de um dos principais tributos do sistema antigo.
Em linguagem menos jurídica: o novo imposto pode aumentar o velho imposto.
E essa aparente contradição não é apenas conceitual. Ela interferediretamente em preços, margens, fluxo de caixa, parametrização de sistemas, contratos, orçamento empresarial e planejamento financeiro.
Para milhares de empresas, a Reforma Tributária não será implementada apenas nos departamentos jurídicos e fiscais. Ela precisará ser reescrita dentro dos ERPs, sistemas de faturamento, mecanismos de formação de preços e rotinas de emissão de documentos fiscais.
Foi justamente esse componente econômico que também apareceu na decisão judicial. Ao reconhecer o risco da demora, o magistrado destacou a necessidade de segurança jurídica para planejamento contábil, precificação e parametrização dos sistemas fiscais da empresa.
Esse talvez seja um dos aspectos menos percebidos da Reforma Tributária: a insegurança interpretativa também possui preço.
Lembro que a Constituição determina que a criação ou ampliação dos elementos essenciais de um tributo depende de lei. O Código Tributário Nacional segue a mesma lógica. A base de cálculo não pode ser ampliada apenas por interpretação administrativa.
No caso do ICMS, a Lei Complementar nº 87/1996, a Lei Kandir,disciplina sua base de cálculo. E aqui surge um detalhe legislativo relevante.
Quando a Lei Complementar nº 227/2026 promoveu adaptações decorrentes da Reforma Tributária, o legislador alterou o artigo 13 da Lei Kandir para determinar expressamente que, a partir de 2027, o Imposto Seletivo integrará a base de cálculo do ICMS.
Mas não fez o mesmo em relação ao IBS e à CBS, e logo foi a partirdessa constatação que a decisão utilizou uma expressão conhecida na interpretação jurídica: “silêncio eloquente”.
Segundo o fundamento adotado pelo juízo, se o legislador complementar decidiu expressamente incluir o Imposto Seletivo na base de cálculo do ICMS e não inseriu IBS e CBS, não seria possível à administração tributária realizar essa inclusão por simples interpretação da expressão “valor da operação”.
Durante muitos anos, boa parte das grandes controvérsias tributárias brasileiras nasceu justamente da expansão de conceitos econômicos pela administração fiscal. Receita, faturamento, valor da operação, crédito, insumo e patrimônio são palavras aparentemente simples, mas capazes de produzir décadas de litigiosidade quando utilizadas para definir a dimensão de um tributo.
O caso paulista recoloca essa discussão no centro da Reforma Tributária, visto que o raciocínio adotado pela decisão parte dos artigos 150, I, da Constituição e 97 do Código Tributário Nacional: uma alteração que torne mais onerosa a base de cálculo de um tributo exige lei.
Do ponto de vista institucional, a questão é maior do que saber se IBS e CBS entram ou não no ICMS.
O que se discute é quem pode determinar essa inclusão.
Se a interpretação administrativa for suficiente para incorporar um novo tributo à base de cálculo de outro, amplia-se significativamente o espaço decisório do Fisco durante a transição.
Se prevalecer a tese adotada nessa decisão, mudanças dessa natureza dependerão de uma manifestação legislativa suficientemente clara.
Não se trata de detalhe. Trata-se da fronteira entre interpretação e criação de obrigação tributária.
Existe ainda uma segunda dimensão do problema.
A nova arquitetura do IBS e da CBS foi concebida sob princípios como neutralidade, transparência e não cumulatividade. A decisão paulista aproxima esses princípios da forma pela qual o novo sistema foi construído.
IBS e CBS possuem lógica distinta daquela tradicionalmente associada a tributos calculados “por dentro”. A própria decisão menciona a cobrança “por fora” e o mecanismo de split payment, pelo qual parte do valor correspondente ao tributo poderá ser segregada no fluxo financeiro da operação.
Logo se determinada parcela da operação é juridicamente destinada ao pagamento de outro tributo e possui mecanismos específicos de segregação e recolhimento, ela deve ser considerada riqueza própria da empresa para servir de base a outro imposto?
O Estado de São Paulo sustenta que IBS e CBS, quando exigíveis, compõem o preço total cobrado do adquirente e, portanto, integram o “valor da operação” utilizado para determinar o ICMS. A decisão judicial adotou outra leitura: os valores correspondentes a IBS e CBS seriam ingressos destinados aos entes tributantes, sem caracterizar valor mercantil próprio da empresa.
É justamente essa divergência que provavelmente alimentará novas controvérsias.
É inevitável que essa discussão seja comparada ao Tema 69 do Supremo Tribunal Federal, a célebre controvérsia sobre a exclusão do ICMS da base do PIS e da Cofins.
A própria empresa utilizou esse precedente como argumento poranalogia no processo, mas lembro que as situações jurídicas não são idênticas, e seria precipitado transformar automaticamente aquele julgamento em resposta para a nova controvérsia.
No entanto existe uma pergunta comum aos dois debates: o valor destinado ao pagamento de um tributo pode ser tratado como riqueza do contribuinte para calcular outro tributo?
Foi uma questão dessa natureza que levou uma disputa tributária aatravessar décadas e produzir enorme impacto fiscal para empresas e poder público.
A Reforma Tributária deveria, em tese, reduzir esse tipo de litigiosidade, e por isso, é significativo que uma discussão semelhante apareça antes mesmo da plena implementação do novo sistema.
Grande parte do debate público sobre a Reforma Tributária concentrou-se nas futuras alíquotas, nos regimes diferenciados e no desenho institucional do IBS e da CBS.
Talvez tenhamos dedicado menos atenção àquilo que ocorrerá entre o sistema que termina e aquele que começa.
E é justamente aí que alguns dos maiores problemas podem surgir.
Durante anos, empresas terão de operar simultaneamente com elementos das duas arquiteturas. Tributos antigos serão reduzidos enquanto novos tributos avançam. Créditos precisarão ser conciliados. Sistemas terão de calcular regras diferentes. Contratos de longo prazo terão de absorver mudanças na composição tributária dos preços.
Nesse ambiente, uma divergência aparentemente técnica sobre base de cálculo pode se transformar em bilhões de reais de diferença agregada de arrecadação, custo empresarial e preço ao consumidor.
A discussão, portanto, não é apenas jurídica. É econômica. É federativa. É tecnológica. E também é política, porque a maneira como União, Estados, Municípios, Congresso, administrações tributárias e Poder Judiciário interpretarem a transição influenciará diretamente a percepção social sobre o êxito ou fracasso da reforma.
Criamos um sistema novo, mas mantemos por tempo suficiente as engrenagens do sistema anterior para que as duas estruturas passem ainteragir, mas o resultado pode ser um modelo que, temporariamente, seja mais complexo do que aquele que pretendia substituir.
A decisão da Justiça paulista funciona como um alerta precisamente nesse ponto.
Ela não encerra a discussão sobre IBS, CBS e ICMS. Ao contrário: provavelmente representa apenas um dos primeiros capítulos de uma controvérsia que poderá alcançar tribunais superiores.
Mas expõe uma questão que não deveria ser ignorada.
A Reforma Tributária foi apresentada como instrumento de simplificação, transparência e neutralidade. Se a transição permitir que os novos tributos sejam progressivamente incorporados às bases dos antigos sem regras legislativas claras, o país correrá o risco de reconstruir, por interpretação, parte da complexidade que pretendeu eliminar.
A grande disputa da reforma talvez não seja apenas sobre quanto se pagará de imposto. Será também sobre o que poderá ser considerado base para cobrar esse imposto.
E, como a história tributária brasileira já demonstrou inúmeras vezes, é justamente dentro da base de cálculo que frequentemente se escondem as maiores diferenças entre aquilo que a lei aparentemente estabelece e aquilo que o contribuinte efetivamente paga.
